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  • 20th March 2017 - 07:54 GMT
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Gegenvorschlag zu Rasa: Die Suche nach dem Befreiungsschlag

Der Bundesrat hat sich für einen direkten Gegenentwurf zur Rasa-Initiative ausgesprochen. Das Echo auf die zwei Varianten fiel gemischt aus. Die Stossrichtung der ersten Variante überzeugt. Artikel von Joëlle de Sépibus in der NZZ, 16.3.2017.

Die Umsetzung der SVP-Initiative gegen die Masseneinwanderung hat die Schweizer Politik letztes Jahr auf Trab gehalten. Sie endete mit einer Minimallösung: der Einführung von Meldepflichten zur Ausschöpfung des inländischen Arbeitspotenzials. Die bilateralen Verträge wurden damit vorläufig gerettet. Mit den zwei Varianten soll gemäss Bundesrat dem Volk nun die Möglichkeit gegeben werden, den vom Parlament eingeschlagenen Weg nachträglich zu genehmigen. Die beiden als Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorgeschlagenen Alternativen bezwecken, den Auftrag der Steuerung der Zuwanderung beizubehalten und den Erhalt der bilateralen Verträge sicherzustellen. Langfristig verfolgen sie jedoch unterschiedliche Stossrichtungen.

Die erste Variante bestimmt, dass völkerrechtliche Verträge von grosser Tragweite für die Stellung der Schweiz in Europa bei der Steuerung der Zuwanderung berücksichtigt werden sollen. Dazu gehören gemäss dem Bundesrat nebst dem Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU auch die Europäische Menschenrechtskonvention und die Uno-Flüchtlingskonvention. Damit soll sichergestellt werden, dass auch die Aufnahme von Familienangehörigen und Flüchtlingen weiterhin entsprechend völkerrechtlichen Vorgaben erfolgt. Ob die Begrenzung auf Verträge mit europäischer Tragweite sachdienlich ist, ist fraglich. Damit wird klargestellt, dass nicht nur Abkommen mit der EU darunterfallen. Ob dieser Begriff jedoch auch Staatsverträge mit universaler Geltung wie die Uno-Flüchtlingskonvention mit einschliesst, ist nicht offensichtlich. Bemerkenswert am neuen Paragrafen ist, dass er keinen Vorbehalt zugunsten des Vorrangs völkerrechtlicher Verträge enthält. Die Furcht, mit einem solchen ein staatsrechtliches Minenfeld zu betreten, dürfte den Ausschlag gegeben haben.

Diese Vorsicht birgt aber auch Gefahren. So könnte darin eine Relativierung des Vorrangs des Völkerrechts gesehen werden. Wenn Verträge von grosser Tragweite für die Stellung der Schweiz in Europa zu berücksichtigen sind, ist dieses Gebot gegenüber anderen Verträgen implizit infrage gestellt. Mit der Formulierung dürfte mehr Verwirrung gestiftet als Rechtssicherheit geschaffen werden, zumal das Bundesgericht im November 2015 schon klargestellt hat, dass sowohl das Freizügigkeitsabkommen als auch menschenrechtliche Verpflichtungen dem neuen Zuwanderungsartikel vorgehen. Angesichts dieser Rechtsprechung besteht eigentlich keine staatsrechtliche Notwendigkeit, diese durch ein in der Verfassung verankertes Berücksichtigungsgebot zu ergänzen.

Das zweigleisige Vorgehen widerspiegelt die innere Zerreissprobe, welcher der Bundesrat ausgesetzt ist. Solange die politischen Wellen hochschlagen, ist ihm kein Bekenntnis zum Vorrang des Völkerrechts zu entlocken.

Schliesslich stellt sich die Frage, ob das Berücksichtigungsgebot auch auf zukünftige Staatsverträge Anwendung findet. Dafür spricht, dass mit dieser ersten Variante das Verbot des Abschlusses neuer, gegen den Zuwanderungsartikel verstossender völkerrechtlicher Verträge aufgehoben wird. Der Erhalt nötigen Verhandlungsspielraums für die Schweiz ist nicht zuletzt im Lichte des Brexit von hoher Brisanz. Bei einem Austritt Grossbritanniens aus der EU muss die Schweiz den Personenverkehr mit diesem Land neu regeln.

Beide Varianten schlagen vor, die Übergangsbestimmung zu streichen. Gemäss dem Bundesrat wird diese mit der ersten Variante gegenstandslos. Die Begründung überzeugt nur bedingt. Solange nämlich das Ausführungsgesetz nicht in Kraft ist, bleibt die Pflicht des Bundesrates bestehen, eine Verordnung zu erlassen. Mit der zweiten Variante verfolgt der Bundesrat vornehmlich die Aufhebung der dreijährigen Umsetzungsfrist der Masseneinwanderungsinitiative. Der Steuerungsauftrag gegenüber EU-Bürgern und damit auch die langfristige Anpassung des Freizügigkeitsabkommens sollen bestehen bleiben. Dass hierzu die Streichung der gesamten Übergangsbestimmung zielführend ist, ist nicht einsichtig.

Das zweigleisige Vorgehen widerspiegelt die innere Zerreissprobe, welcher der Bundesrat ausgesetzt ist. Solange die politischen Wellen hochschlagen, ist ihm kein Bekenntnis zum Vorrang des Völkerrechts zu entlocken. Ein «reinigendes Gewitter» verschafft insofern einzig die Annahme der Rasa-Initiative. Wer aber den bilateralen Weg erhalten möchte, ist gut beraten, den Gegenvorschlag nicht einfach über Bord zu werfen. Während die zweite Variante hier wenig bringt, überzeugt die Stossrichtung der ersten Variante. Der neue Paragraf soll und kann jedoch wie folgt verbessert werden: «Bei der Steuerung der Zuwanderung werden völkerrechtliche Verträge beachtet. Der Bundesrat berücksichtigt in internationalen Vertragsverhandlungen so weit wie möglich das Anliegen der Steuerung der Einwanderung.» Prüfenswert ist zudem ein Passus zur Mobilisierung des inländischen Arbeitskräftepotenzials, denn nur wer die Sorgen der Bevölkerung aufgreift, vermag in dieser emotionalen Frage ihre Zustimmung zu gewinnen.

Joëlle de Sépibus ist Assistenzprofessorin am Institut für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht der Universität Bern.

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