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  • 5th October 2016 - 15:28 GMT
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Wie viel Inländervorrang erträgt die Personenfreizügigkeit ?

Bericht [1] von Hermann Engler (Mitglied der Nebs) über eine Vortrags- und Diskussionsveranstaltung am Europainsti­tut der Universität Basel. Dienstag, 27. September 2016, 18.15. Referenten: Prof. Michael Ambühl, Professor für Verhandlungsführung und Konfliktmanagement an der ETH-Zürich, ehemaliger Staats­sekretär für Finanzfragen. Prof. Christa Tobler, Professorin für das Recht der Europäischen Integration an den Universitäten Basel und Leiden/NL. Moderation: Prof. Madelaine Herren, Direktorin des Basler Europainstituts.

 

Professor Ambühl skizzierte zunächst die Faktoren, von denen das Verhandlungsgewicht der Schweiz gegenüber der EU abhängt. Es handelt sich dabei um allgemein gültige Merkmale, die grundsätzlich bei jeder Art von Verhandlung bedeutend sind. Professor Tobler zeigte an­schliessend auf, mit welchen Konzessionen die Schweiz aufgrund des geltenden Europa­rechts, der bisherigen Praxis der EU und der aktuellen Situation (Brexit) (nicht) rechnen kann.

 

1. Welches Verhandlungsgewicht hat die Schweiz gegenüber der EU?

 

a. Grösse, wirtschaftliches und politisches Potenzial

Die Schweiz ist wesentlich kleiner und weniger mächtig als die EU und für die EU auch weniger wichtig als Grossbritannien, mit dem die EU sich ebenfalls auf Verhandlungen vorbereiten muss. Die Schweiz ist für die EU aber keineswegs unbedeutend. Die vielen auch EU-Bürger/innen zugänglichen Arbeitsplätze, die Handelsbeziehungen, die gut funk­tionierenden Ver­kehrsverbin­dungen und vieles mehr sind für die EU, vor allem für unsere Nachbarländer, von grosser Bedeutung. Die Schweiz hat verschiedene „Schalthebel“, mit denen sie Druck auf die EU ausüben könnte (z.B. Schliessen der Grenzen für ausländische Arbeitnehmende und für den landesdurchquerenden Verkehr). Da sich die Schweiz dabei meist auch tief ins eigene Fleisch schneiden würde, darf das Drohpotential dieser Fakto­ren aber nicht über­schätzt wer­den.

 

b. Klares Verhandlungsziel; Entschlossenheit und Energie, mit der dieses ver­folgt wird

Die Erfolgsaussichten eines Verhandlungspartners sind umso besser, je klarer und poli­tisch bes­ser abgesichert dessen Verhandlungsziele sind und je konsequenter und hartnä­ckiger er diese verfolgt. In dieser Beziehung ist die Schweiz nach Meinung von Prof. Ambühl relativ schwach. Auch die EU weiss, dass politisch einflussreiche Kreise der Schweiz über die Gestaltung der Beziehungen EU/Schweiz teilweise völlig unterschiedli­che Mei­nungen vertreten daher schwer abschätzbar ist, welche Meinung heute und in na­her Zukunft gilt. Verhandlungen mit der Schweiz sind daher für die EU rel. schwierig und auf­wändig; sie tendiert daher dazu, diese aufzuschieben. Denkbar ist auch, dass die EU das Ergebnis der Volksab­stimmung über die RASA-Initiative abwarten will. Wird (wie von der RASA-Initiative ver­langt) Art. 121a der Bundes­verfassung wieder gestrichen, kann auf Verhandlungen über die Umsetzung der Massenein­wanderungsinitiative verzichtet wer­den.

 

c. Gleichzeitiges Verhandeln über verschiedene Verhandlungsge­genstände („Junktimieren“)

Die Erfolgsaussichten eines Verhandlungspartners steigen, wenn er die Verhandlung über die für ihn besonders wichtige Zielsetzung mit einer Verhandlung über einen Gegenstand verbinden kann, der vor allem für den Verhandlungspartner bedeutend ist. Ein Verhand­lungsergebnis kann dabei nur in Kraft treten, wenn gleichzeitig auch im andern Bereich ein Verhandlungsergebnis erreicht wird. Im Gegensatz zur EU hat die Schweiz mit solchen Pa­ketlösungen (Junktims) Mühe. Sie zieht in der Regel getrennte Verhandlungen über einzelne Gegen­stände vor, weil sonst komplexe, für Nichtexperten intransparente Vorla­gen entstehen, bei denen die Gefahr des Schei­terns in Parlaments- oder Volksabstim­mungen rel. gross ist. Die EU will die wegen der Massen­einwanderungsinitiative notwen­dig gewordene Neuverhandlung des bilateralen Perso­nenfreizügigkeitsabkommens mit der Verhandlung über ein institutionelle Fragen betreffendes Rahmenabkommen ver­bin­den (junktimieren), was die Schweiz unter allen Umständen vermeiden will. Der National­rat hat daher eine Umset­zung der Masseneinwanderungsinitiative beschlossen („Inlän­dervorrang light[2]), die nicht gegen das gel­tende Personenfreizügigkeitsabkommen verstösst und bei der sich Ver­handlungen mit der EU daher erübrigen. Für Prof. Ambühl ist diese Vorgehensweise frag­würdig. Damit lassen sich kurzfristig zwar Verhandlungen über die politisch heiklen insti­tuti­onellen Fragen vermei­den. Die EU wird die für sie wich­tigen institutionellen Fragen aber sicher bald wieder auf den Verhandlungstisch bringen; ihnen kann die Schweiz daher nicht aus­weichen. Bei einer Paketlö­sung könnte sich Prof. Ambühl vorstellen, dass sich die EU bei der Personenfreizügigkeit etwas flexibler zeigte, wenn die Schweiz dafür bei den insti­tuti­onellen Fragen Hand zu ei­ner Lösung böte.

 

2. Welches Entgegenkommen ist der EU möglich?

 

a. Die Personenfreizügigkeit ist für die EU von zentraler Bedeutung

Prof. Tobler weist darauf hin, dass die Personenfreizügigkeit für die EU von zentraler Be­deutung und die Bereitschaft zu Ausnahmen daher gering ist. Bisher hat die EU-Kom­mis­sion nur Spanien erlaubt, für Zuwanderer aus den 2007 der EU beigetretenen Staaten Bulgarien und Rumänien befristet Beschränkungen einzuführen. Die Bei­trittsverträge er­möglichten es den bisherigen EU-Staaten, die Einwanderung von Bulgaren und Rumänen bis Ende 2012 zu beschränken. Spanien verzichtete darauf und gewährte diesen bereits 2009 die volle Freizügigkeit, was eine Einwanderungsflut aus Bulgarien und Rumänien auslöste. Da Spanien unter hoher Arbeitslosigkeit litt, ersuchte es die EU-Kommission, die Zuwanderungsbeschränkungen bis Ende 2012 wieder einführen zu dürfen, was diese er­laubte. Eine befristete Zuwanderungsbeschränkung, die bisher immer wieder verlängert worden ist, geniesst der Kleinstaat Liechtenstein. Der Arbeitsmarkt ist zwar für alle EU-Bürger/innen offen, doch darf jährlich nur eine begrenzte Zahl von ihnen in Liechten­stein auch Wohnsitz nehmen (die Bewilligungen werden unter in Liechtenstein arbeitenden Grenz­gängern, die darum ersuchen, verlost). Die andern müssen als Grenzgänger in der Schweiz oder in Österreich wohnen. Die Situation der Schweiz ist mit derjenigen von Spa­nien und Lichtenstein nicht vergleichbar. Nach geltendem EU-Recht kann die Schweiz da­her nicht damit rechnen, dass ihr die EU-Kommission Abweichungen von der Personen­freizügigkeit bewilligt.

b. Ein „Inländervorrang less light“ dürfte möglich sein

Nach Prof. Tobler schöpft der vom Nationalrat beschlossene „Inländervorrang light“ den Spielraum, den das Freizügigkeitsabkommen der Schweiz bietet, nicht aus.

Eine Melde- und Begründungspflicht bei Stellenbesetzungen ist zulässig, solange alle In­länder (d.h. in der Schweiz wohnhafte Schweizer und EU-Ausländer) gleich behandelt werden und keine Behörde auf die Personalrekrutierung Einfluss nehmen kann, d.h. so­lange es einem Arbeitgeber frei steht, statt eines Inländers einen bisher nicht in der Schweiz wohnhaften EU-Bürger einzustellen. Auch einer solchen Lösung müsste die EU-Kom­mission zu­stimmen. Die Chance, dass sie dies (jeweils befristet) tut, dürfte dann rel. gross sein, wenn eine hohe Arbeitslosigkeit bekämpft werden muss und die beantragte Aus­nahme (im Sinne des Modells ETH/Ambühl[3]) nur für bestimmte Regionen und/oder Be­rufe gilt. Das „Genfer Modell“[4] könnte Ausgangspunkt für eine solche mit dem Freizügig­keitsab­kom­men vereinbare Lösung sein, sofern der Staat strikte darauf verzich­tet, einem Arbeitgeber vorzuschreiben, wen er (nicht) einstellen darf. Der vom National­rat beschlossene „In­ländervorrang light“ sollte vom Ständerat in diesem Sinne zu einem „Inländervorrang less light“ verschärft werden. Eine Verletzung des Freizügigkeitsabkom­mens ist aber unbedingt zu vermeiden, wenn der „bilaterale Weg nicht gefährdet werden soll.

 

c. Kündigt die EU die bilateralen Verträge, wenn die Schweiz Lösungen

ein­führt, die das Freizügigkeitsabkommen ritzen?

Die EU ist im eigenen Interesse daran interessiert, dass die Schweiz für EU-Bürger/innen und EU-Unternehmen möglichst offen bleibt. Prof. Tobler kann sich daher nicht vorstel­len, dass die EU die bilateralen Verträge mit der Schweiz kündigt, wenn diese ohne Zustim­mung der EU-Kommission Lösungen einführt, die (rel. wenig) vom Freizügigkeits­abkom­men abweichen, d.h. dieses nur „ritzen“. Die EU hat zahlreiche andere Möglichkei­ten, um Druck auf die Schweiz auszuüben (keine neuen bilateralen Abkommen z.B. betr. Ener­gie und Dienstleistungen, Nichtver­längern oder Abbruch der Beteiligung an EU-For­schungs- und Förderpro­grammen usw.).

 

d. Wie wirkt sich Brexit auf die Verhandlungen Schweiz/EU aus?

Die EU und Grossbri­tannien sind beide sehr daran interessiert, ihre bisherigen Beziehun­gen möglichst unge­schmä­lert weiter führen zu können. Da Grossbritannien für die EU wichtiger ist als die Schweiz haben Verhandlungen mit Grossbritannien ge­genüber Ver­handlungen mit der Schweiz Priorität. Bevor die Beziehungen mit Grossbri­tannien neu ge­regelt sind (was noch Jahre dauern kann), wird die EU der Schweiz daher keine verbindli­chen Zugeständnisse machen, da sie diese später auch Grossbritannien gewähren müsste. Auf eine Einschränkung der Personenfreizügigkeit abzielende Verhandlungen sind daher für die Schweiz voraussichtlich erst sinnvoll, wenn klar ist, wie die Beziehungen zwischen der EU und Gross­britannien neu geregelt werden. Die EU wird Grossbritannien dabei eine ge­wisse Kontrolle der Zuwanderung (Einschränkungen der Personenfreizügigkeit) gewäh­ren müs­sen, da die von der britischen Bevölkerung als zu gross erachtete Einwanderung war, die zum Brexit-Beschluss geführt hat. Erst nach der Bereinigung der Beziehungen EU/Grossbritannien hat die Schweiz eine Chance, von der EU  gewisse Einschränkungen der Personenfreizügigkeit zuge­standen zu erhalten – vorher nicht. Muss vorher verhandelt werden, muss die Schweiz eine „Meist­begünstigungs­klausel“ anstre­ben, d.h. eine Be­stimmung, die der Schweiz die gleichen Zuwanderungs­kontrollen erlaubt wie sie Grossbri­tannien zugestanden werden.

 

e. Bis zum 9. Februar 2017 ist eine gute Umsetzung von Art. 212a BV unmög­lich

Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass die Ausführungsbestimmungen zu  Art. 121a spätestens 3 Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände (d.h. bis zum 9. Februar 2017) in Kraft treten müssen. Andernfalls muss der Bundesrat auf dem Verord­nungsweg vorübergehende Ausfüh­rungsbestimmungen erlassen. Eine seriös er­arbeitete Ausführungsgesetzgebung, der im Falle eines Referendums auch das Volk zu­stimmen muss, ist bis zum 9. Februar 2017 absolut unmöglich. Statt im Eilzugtempo eine zwang­läufig unbe­friedigende Ausfüh­rungsgesetzgebung durch die Eidg. Räte zu peitschen, soll­ten Bundesrat und Parlament sich vorerst darauf konzent­rieren, die in den Übergangsbe­stimmungen enthaltene Frist zu verlängern oder aufzuhe­ben.

 

3. Weitere Diskussionspunkte

 

a. Beachten der Bundesverfassung. Der im Publikum anwesende Staats- und Verfassungsju­rist Prof. Heinrich Koller (ehem. Direktor des Bundesamts für Justiz) wies darauf hin, dass der vom Nationalrat beschlossene „Inländervorrang light“ den Art. 121a der Bundesverfassung fast vollständig missachtet. Es gibt zwar bereits jetzt ver­schiedene Verfassungsartikel, die nicht vollständig umgesetzt worden sind (z.B. Art. 84BV: Alpen­schutzartikel, Art. 75b BV:Zweitwohnungsartikel, Art. 121 Abs.3-6 BV:Ausschaffungsinitiative). Eine der­art krasse Abweichung von der Bundes­verfas­sung, wie sie der Nationalrat mit „Inländervorrang light“ beschlossen hat, hat es bis­her aber noch nie gege­ben. Prof. Koller erwartet daher vom Ständerat, dass er die Ausführungsgesetzgebung zu Art. 121a BV verschärft und näher an die Bundes­verfas­sung heran führt. Wie Frau Tobler und Herr Ambühl erläutert ha­ben, sollte dies ohne Verletzung des Freizügigkeitsabkommens möglich sein. Mög­lichst bald sollte auch die Bundes­verfassung entsprechend revidiert werden; bei­spielsweise mit einem Gegen­vorschlag zur RASA-Initiative.

b. Schweizer oder Inländer. Obwohl Art. 121a BV verlangt, dass Schweizerinnen und Schweizer auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt Vorrang haben müssen, wird heute auch von den SVP-Initianten nur noch von „Inländerinnen und Inländern“ gesprochen. Diese „verbale Verfassungsänderung“ ist auch juristisch von grosser Bedeutung; Prio­rität haben nicht mehr Inhaber/innen eines Schweizer Passes (ob sie in der Schweiz oder im Ausland wohnen), sondern Bewohner/innen der Schweiz (Schweizerbürger und Ausländer). Dieser Wechsel erleichtert eine mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbare Lösung erheblich, da damit unbestritten ist, dass Schwei­zern/innen und EU-Ausländer/innen im Inland gleichbehandelt werden müssen.[5]

 

 

[1] Der Bericht ist ausschliesslich aus dem Gedächtnis des Autors geschrieben und mit einigen Internetrecherchen ergänzt worden. Es ist daher möglich, dass einzelne Aussagen des/r Referenten/in falsch ver­standen worden und persönliche Meinungen des Autors in den Text eingeflossen sind.

[2] Der vom Nationalrat beschlossene „Inländervorrang light“ sieht folgendes dreistufiges Vorgehen vor: Erste Stufe: Der Bundesrat sorgt dafür, dass das inländische Arbeitskräftepotenzial besser ausgeschöpft wird. Die Personenfreizügigkeit bleibt wie sie heute ist. Zweite Stufe: Ist die Zuwanderung zu gross, wird eine Stellen­meldepflicht  eingeführt. Der Bundesrat kann die Unternehmen dann verpflichten, offene Stellen zuerst den regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) zu melden. Den Schwellenwert legt der Bundesrat fest. Er bestimmt dabei auch, in welchen Regionen die Meldepflicht gilt und welche Berufsgruppen davon betroffen sind. Dritte Stufe: Der Bundesrat kann bei der Überschreitung des Schwellenwerts und bei „schwerwiegenden wirtschaftli­chen Problemen“ weitere „Abhilfemassnahmen“  ergreifen. Diese müssen aber vom gemischten Ausschuss, in dem Vertreter der EU und der Schweiz sitzen, bewilligt werden wenn sie dem Freizügigkeitsabkommen wider­sprechen. (Nach EU-Recht muss auch die EU-Kommission derartigen Abweichungen von der Personenfreizügigkeit genehmigen).

[3] Michael Ambühl, Céline Antonini, Sibylle Zürcher, „Une Clause de Sauvgarde „Bottom-Up““, ETH-Zürich, 21. Juli 2016

[4] Genfer Modell: Ist bei der Kantonsverwaltung, der Universität, dem Spital oder bei Firmen, die Geld vom Staat erhalten, eine Stelle neu zu besetzen, muss diese vor deren öffentlichen Ausschreibung dem Regionalen Ar­beitsvermittlungszentrum (RAV) gemeldet werden. Das RAV kann dann dem Arbeitgeber arbeitslose Kandida­ten vorschlagen, die dann das Recht auf ein Bewerbungsgespräch haben. Werden die Kandidaten abgelehnt, muss der Arbeitgeber dies gegenüber dem RAV begründen. Das RAV muss jedoch akzeptieren, wenn ein Ar­beitgeber nach der Prüfung einheimischer Bewerber einen EU-Ausländer vorzieht.

[5] Könnten bei extensiver Auslegung auch seit mehre­ren Jahren in der Schweiz arbeitende Grenzgänger/innen arbeitsmarktlich als „Inlän­der/innen“ gelten?

 

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