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  • 16th June 2021 - 14:44 UTC
Questions à...

Sebastian Heselhaus – Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières

1. La taxe carbone aux frontières est l’un des principaux instruments du Pacte vert pour l’Europe de la Commission européenne et devrait être présentée en juin 2021, avec pour objectif sa mise en œuvre l’année suivante. L’Union européenne (UE) dispose déjà du système d’échange de quotas d’émission (SEQE). En quoi ces deux instruments diffèrent-ils et pourquoi avons-nous besoin d’une taxe carbone aux frontières en plus du SEQE ?

Dans le cadre du SEQE, des certificats d’émission sont distribués. Si les entreprises produisent davantage et émettent donc plus de CO2, elles doivent acheter des certificats supplémentaires. Cela constitue un facteur de coût. Cette situation est exacerbée par le fait que, de plus en plus, les certificats d’émission sont mis aux enchères et ne sont plus distribués gratuitement. Les concurrents des autres pays de l’UE qui n’imposent pas de charges comparables à leurs entreprises bénéficient d’un avantage concurrentiel. Ce phénomène est particulièrement marqué dans les industries à forte intensité d’émissions. C’est pourquoi l’UE a jusqu’à présent permis à ces entreprises d’être épargnées par le SEQE ou de distribuer gratuitement un nombre suffisant de quotas. Cela n’est donc pas très efficace en termes de politique climatique. Mais on fait valoir que ces entreprises pourraient autrement délocaliser leur production dans ces autres États en raison de la forte concurrence. Ils y émettraient alors du CO2 sans ces restrictions, ce que l’on appelle la fuite du carbone. Les arguments en faveur de la concurrence et ceux en faveur de la protection de l’environnement se rejoignent donc. La taxe carbone aux frontières serait alors une alternative : au lieu de traiter les entreprises à fortes émissions de manière moins stricte, l’avantage concurrentiel des producteurs étrangers serait justement gommé par ces taxes. Du point de vue de la politique climatique, cela semble plus logique. Cela soulève toutefois des questions de droit de la concurrence : la conception des prélèvements ne doit pas entraîner une charge supplémentaire pour les autres entreprises (au-delà de la compensation réelle).

2. Presque tous les pays ont déjà au niveau national une certaine forme de politique climatique. Dans quelle mesure une politique environnementale à l’échelle de l’UE est-elle importante ?

Les interventions en matière de politique climatique entraînent presque toujours des désavantages concurrentiels. Si les pays unissent leurs forces, comme au sein de l’UE, et prennent les mêmes mesures, ils peuvent éliminer les éventuelles distorsions de concurrence entre les entreprises dans leur pays. La facilité avec laquelle les Etats sont prêts à agir au profit des entreprises qui siègent sur leur territoire national – et au détriment de la protection du climat – a été démontrée par le SEQE. Dans ce dernier système, les États membres étaient initialement responsables de la distribution des quotas et en ont distribué beaucoup trop, si bien que les effets du SEQE ont été remis en question. Comme souvent dans l’UE, cet égoïsme national, lorsqu’il menace le succès des mesures communes, conduit à plus d’intégration : le pouvoir de distribuer les allocations est désormais centralisé et revient à la Commission. En outre, l’UE, avec son marché unique, respectivement son Espace économique européen, a suffisamment d’impact au niveau économique pour exercer une pression sur les autres États afin qu’ils s’engagent également dans des efforts de protection du climat.

3. Certains détracteurs de la proposition de l’UE, comme la Chine, les États-Unis, la Russie ou encore un groupe de pays en développement, affirment que la taxe carbone aux frontières s’apparente davantage à du protectionnisme économique qu’à de la politique climatique. Quels problèmes l’introduction d’une taxe carbone aux frontières à l’échelle européenne pourrait-elle causer aux pays hors de l’UE ?

Pour les entreprises de ces États, l’exportation de leurs produits vers l’UE deviendra plus coûteuse et leurs ventes diminueront donc. Mais dans le même temps, la menace de l’UE signifie qu’il devient plus intéressant pour ces États de prendre des mesures de protection du climat que l’UE peut reconnaître comme équivalentes afin de renoncer ensuite à l’imposition de la taxe compensatoire aux frontières. Dans le domaine de l’aviation, la menace de l’UE d’inclure les compagnies aériennes étrangères dans son SEQE a conduit à l’élaboration d’un modèle alternatif au niveau international. Toutefois, le premier problème est de concevoir les taxes d’ajustement aux frontières en matière de CO2 pour qu’elles ne réduisent pas uniquement les avantages concurrentiels et ne renchérissent de manière injustifiée les produits d’autres pays. À cette fin, il convient de mesurer précisément la charge réelle qui pèse sur les entreprises de l’UE dans les secteurs respectifs. Deuxièmement, en vertu du droit commercial mondial et de l’Accord de Paris, on se doit de se demander si l’UE peut utiliser un tel prélèvement pour faire pression sur d’autres pays afin qu’ils prennent des mesures appropriées de protection du climat. En effet, l’Accord de Paris repose en réalité sur le principe selon lequel chaque État détermine lui-même l’ampleur de ses mesures de protection du climat. Par ailleurs, bien que les préoccupations environnementales puissent être poursuivies dans le cadre du droit commercial mondial, elles doivent affecter le pays en question. Cependant, les émissions de CO2 provenant de la production des entreprises étrangères se produisent à l’étranger. L’on pourrait toutefois faire valoir que les effets de ces émissions sont (également) ressentis dans son propre pays. La question de savoir si cela est suffisant au regard du droit de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’a toutefois pas encore été clarifiée de manière concluante.

4. Comment peut-on comparer la politique climatique de la Suisse à celle de l’UE ?

En Suisse, nous avons pris des engagements de réduction comparables à ceux de l’UE dans le cadre de l’Accord de Paris. Notre SEQE est lié à celui de l’UE. Nous aurions eu besoin de la loi sur le CO2 [ndlr : rejetée dimanche 13 juin en votation] pour pouvoir aller plus loin, de nouvelles mesures étant nécessaires. Même si nous ne faisons pas partie de l’UE, nous soutenons la protection du climat au niveau international de manière comparable à l’UE.

17.06.2021

Sebastian Heselhaus, Professeur ordinaire en droit européen, droit international, droit public et droit comparé à l’Université de Lucerne

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