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  • 16th June 2021 - 10:32 UTC
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Sebastian Heselhaus – Wozu braucht es eine europäische CO-2 Grenzsteuer

1. Die CO2-Grenzsteuer ist eines der grossen Instrumente des Green Deal der Europäischen Kommission und soll voraussichtlich im Juni 2021, mit Ziel ihrer Umsetzung im folgenden Jahr, vorgelegt werden. In der EU gibt es bereits den Europäischen Emissionshandel (EU-ETS). Wie unterscheiden sich die beiden Instrumente und wieso braucht es zusätzlich zum EU-ETS noch eine CO2-Grenzsteuer?

Im Emissionshandelssystem (EHS) werden Emissionszertifikate verteilt. Wenn Unternehmen mehr produzieren und damit mehr Emissionen ausstossen, müssen sie Zertifikate zukaufen. Das ist ein Kostenfaktor. Der wird dadurch verstärkt, dass die Emissionszertifikate zunehmend versteigert und nicht mehr kostenlos verteilt werden. Konkurrenten im EU-Ausland, die ihren Unternehmen keine vergleichbaren Belastungen aufbürden, haben einen Wettbewerbsvorteil. Bei emissionsintensiven Branchen ist dieser besonderes hoch. Daher hat die EU bislang zugelassen, dass solche EU-Unternehmen vom Emissionshandel verschont bleiben bzw. dass ausreichend kostenlose Zertifikate verteilt werden. Klimapolitisch ist das im Grundsatz wenig zielführend. Doch wird argumentiert, dass solche Unternehmen wegen des starken Wettbewerbs ihre Produktion sonst in diese anderen Staaten verlagern könnten. Dann würde sie dort CO2 ohne solche Beschränkungen ausstossen, sog. „carbon leakage“. So kommen Argumente des Wettbewerbs und des Umweltschutzes zusammen. Die CO2-Grenzausgleichsabgabe wäre nun eine Alternative: Anstatt die emissionsstarken Unternehmen weniger streng zu behandeln, wird der Wettbewerbsvorteil der ausländischen Produzenten bei der Einfuhr durch diese Abgaben abgeschöpft. Klimapolitisch erscheint das sinnvoller. Es wirft aber wettbewerbsrechtliche Fragen auf: die Ausgestaltung der Abgaben darf im Vergleich nicht zu einer (über den realen Ausgleich hinausgehenden) Mehrbelastung der anderen Unternehmen führen.

2. Fast alle Länder haben bereits irgendeine Form von nationaler Klimapolitik. Dass bringt Probleme wie Emissionsverlagerungen und Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit der Länder mit sich. Inwiefern ist eine EU-weite Umweltpolitik wichtig?

Fast immer führen klimapolitische Massnahmen zu Nachteilen im Wettbewerb. Wenn sich Länder zusammentun, wie in der EU, und gleiche Massnahmen ergreifen, dann können sie die möglichen Wettbewerbsverzerrungen zwischen Unternehmen in ihren Ländern schon einmal beseitigen. Wie leicht Länder zum Vorteil einheimischer Unternehmen – und zu Lasten des Klimaschutzes – zu handeln bereit sind, hat sich im EU-EHS gezeigt. Dort waren Anfangs die Mitgliedstaaten für die Verteilung der Zertifikate zuständig und haben viel zu viele Zertifikate verteilt, so dass die Wirkungen des EHS in Frage gestellt worden waren. Wie so oft in der EU führt ein solcher nationaler Egoismus, wenn er den Erfolg der gemeinsamen Massnahmen bedroht, dazu, dass es mehr Integration gibt: Im EHS ist jetzt die Kommission zentral für die Vergabe der Zertifikate zuständig. Ferner ist die EU mit ihrem Binnenmarkt bzw. dem Europäischen Wirtschaftsraum gross und wirtschaftlich interessant genug, um Druck auf andere Staaten auszuüben, dass diese auch mehr Anstrengungen zum Klimaschutz auf sich nehmen.

  3. Kritiker des EU-Vorschlags wie China, die USA, Russland und eine Gruppe von Entwicklungs- sowie Schwellenländern argumentieren, die CO-2 Grenzsteuer sei vielmehr wirtschaftlicher Protektionismus als Klimapolitik. Welche Probleme kann eine Einführung einer europaweiten CO2-Grenzsteuer für Länder ausserhalb der EU mit sich bringen?

Für die Unternehmen aus diesen Staaten wird der Export ihrer Produkte in die EU teurer und damit sinkt ihr Absatz. Zugleich führt die Drohung der EU aber dazu, dass es in diesen Staaten interessanter wird, Klimaschutzmassnahmen zu ergreifen, die die EU als gleichwertig anerkennen kann und dann auf die Erhebung der CO2-Grenzausgleichsabgabe verzichten kann. Im Luftverkehr hat die Drohung der EU, ausländische Luftfahrtunternehmen in ihr EHS einzubeziehen, dazu geführt, dass jetzt international ein alternatives Modell entwickelt worden ist. Problematisch ist aber, die CO2-Grenzausgleichsabagen erstens so auszugestalten, dass sie wirklich nur Wettbewerbsvorteile abschöpfen und nicht Produkte aus anderen Staaten ungerechtfertigt verteuern. Dazu muss genau die tatsächliche Belastung der EU-Unternehmen in den jeweiligen Branchen mit den jeweiligen Produkten gemessen werden. Zweitens stellt sich im Welthandelsrecht und unter dem Paris Abkommen die Frage, ob die EU andere Länder mit einer solchen Abgabe unter Druck setzen darf, geeignete Klimaschutzmassnahmen zu ergreifen. Denn das Paris Abkommen basiert eigentlich auf dem Grundsatz, dass jeder Staat selbst über das Mass seiner Klimaschutzmassnahmen bestimmt. Zudem darf man im Welthandelsrecht zwar Umweltanliegen verfolgen, aber diese müssen das eigene Land betreffen. Die CO2-Emissionen bei der Produktion von ausländischen Unternehmen treten aber im Ausland auf. Man könnte allerdings einwenden, dass die Auswirkungen dieser Emissionen aber im eigenen Land (auch) spürbar sind. Ob das nach WTO-Recht ausreichend ist, ist aber noch nicht abschliessend geklärt.

4. Im Sommer stimmen wir in der Schweiz über ein neues CO2-Gesetz ab. Wie kann die Klimapolitik der Schweiz mit der der EU verglichen werden?

In der Schweiz haben wir vergleichbare Reduktionsverpflichtungen wie die EU unter dem Paris Abkommen übernommen. Unser EHS ist mit jenem der EU verbunden. Wir benötigen das CO2-Gesetz, um die weiteren notwendigen Massnahmen ergreifen zu können. Auch wenn wir nicht Teil der EU sind, unterstützen wir mit der EU zusammen international den Klimaschutz anteilmässig in vergleichbarer Weise.

16.06.2021

Sebastian Heselhaus, Ordinarius für Europarecht, Völkerrecht, Öffentliches Recht und Rechtsvergleichung an der Universität Luzern

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